目前，“以旧换新”等促消费政策快速铺开，社会消费品零售总额同比增速从1—2月的4%回升至5月的6.4%，预计二季度消费对经济增长支撑将进一步增强。不过，短期刺激消费政策难以真正扩大消费总量，部分深层次问题亟待更高层级的统筹设计和制度突破。

近日，北京大学国家发展研究院发布的《中国经济观察报告》2025年第二季度报告提出了上述观点，强调实现从消费修复向持续扩张的转变，必须在需求与供给两侧同步发力、协同推进，通过双轮驱动的政策体系，方能夯实高质量发展的内需基础，释放消费升级潜力。

需求侧“增收入、强保障、稳预期”

《报告》显示，需求侧改革包括通过提升劳动报酬与农村财产性收入，健全覆盖全民的社会保障体系，并以通胀目标为锚稳定市场信心，从收入来源、风险保障与预期管理三方面系统增强家庭消费能力与意愿。

针对“增收入”，《报告》建议应涵盖初次分配与再分配两个层面。在初次分配环节，需要持续提升劳动报酬占比，推动工资增长与劳动生产率同步，使劳动者在国民收入中获得更合理的份额。

在再分配环节，应健全税收调节和转移支付体系，加大对中低收入群体的支持力度，扩大住户部门的可得收入。改善农村居民收入结构，可探索构建“自愿退出宅基地—落户城市—获得财产性补偿”的制度安排，增加农村居民的财产性收入和财政性转移支付收入。

北大国发院经济学长聘副教授赵波分析称，农村居民收入主要来自于务工收入和农业收入，受经济周期影响较大，而农村居民的房产是一种“沉睡资产”，当其进入城市，如能从制度上提升他们的财产性收入，将有助于降低城乡居民之间的收入差距。

针对“强保障”，《报告》建议实现实质性的社保全国统筹，并大幅提升城乡居民基本养老保险和医保的待遇水平，缩小制度间、群体间和地区间的保障差距。

为此，建议由中央政府主导发行特别国债，专项用于补充养老、医保与失业保险基金，实现从“地方补贴兜底”向“中央统筹主责”转变。相较于传统基建刺激，财政资金注入社保体系更有助于提升居民对未来财富与健康支出的保障预期，降低预防性储蓄，稳定中长期消费行为。

针对“稳预期”，《报告》建议构建以通胀目标为锚的政策传导体系，将“实现并稳定在2%–3%的CPI通胀”也作为宏观调控核心目标。实现温和通胀目标需要财政政策与货币政策协同发力，稳定和提振内需。

供给侧“降成本、强激励、拓准入、补人才”

在传统宏观政策边际效应趋弱、居民消费结构持续升级的背景下，结构性产业政策正日益成为推动内需增长的重要杠杆。

《报告》提到，供给侧改革包括聚焦制度性成本压降与要素高效配置，重构地方财税激励，打破关键服务领域准入壁垒，引导多元主体竞争供给；同时健全服务业人才培养与保障体系，推动消费从“买得起商品”迈向“用得起服务”。

对于“降成本”，《报告》显示，目前，部分服务业企业仍面临较高的运营负担，包括服务业面临用地贵、拿地难；较高的电价负担；开办流程繁琐、监管规则不确定性较高等问题，因此建议有效降低服务业企业在土地、能源和制度环境等关键环节成本，为消费增长打下坚实基础。

赵波认为，当前服务业已成为我国经济增长的主要动力，无论是从刺激消费的角度，还是从完善全国统一大市场的角度，各地应该平等对待各类市场主体，服务业发展关键在于营造更加便利、低成本的市场环境。

对于“强激励”，《报告》建议推动建立“增值税+消费税”协同的双税激励体系，形成与本地消费能力挂钩的财政分配机制，重构税收制度中的地方激励机制，使地方政府在推动消费繁荣中获得更强的财政回报。

对于“拓准入、补人才”，《报告》建议加快破除影响民营与外资机构进入公共服务体系的制度性壁垒，同时，完善服务业人才体系，缓解技能型人力的结构性短缺问题。以绩效导向机制推动多元主体有序竞争，以人力制度创新支撑基层服务稳定扩张，不仅有助于提升公共服务供给能力，更能增强居民消费信心和支付意愿。

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